《连云港市旅游促进条例》政策解读

《连云港市旅游促进条例》于2020年8月28日由连云港市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2020年9月25日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准，将于2021年1月1日起施行。为了便于各责任主体和相关监管部门更好的理解该办法的相关内容，现就《条例》出台的背景、意义和主要内容等说明如下。

一、出台背景

旅游产业是经济发展的特色产业和支柱产业，也是实现生态富民的优选产业和绿色发展的关键产业。我市旅游资源丰富、历史文化厚重，是一座山、海、港、城相依相拥的中国优秀旅游城市，也是江苏省三大旅游资源富集区之一，旅游业发展极具潜力。特别随着高铁、新机场即将建成运营，我市旅游市场正迎来新一轮大发展的黄金机遇期，但在旅游业转型升级和旅游强市建设的进程中，旅游产业发展的地域特色日益凸显，个性问题不断涌现,《旅游法》《江苏省旅游条例》等已无法完全覆盖这些新现象和新问题，亟须出台与之相适应的法律加以规范和引导。因此，研究制定符合我市实际的《条例》是发展所需、势在必行。

二、《条例》的总体思路

总体思路是，以优化旅游发展环境、规范市场经营秩序、明确政府部门责权为核心，以提高旅游管理服务水平、推进全域旅游高质量发展为目标。在制度设计上，一是坚持问题导向，针对我市存在的涉海旅游、民宿经营、旅游公共服务等突出问题进行制度设计；二是明确规定政府及有关部门职责权限，切实推动旅游行业主管部门及其他相关部门履职尽责，避免监管空白；三是做好与上位法衔接，对《旅游法》和《江苏省旅游条例》已经明确规定的旅游者、旅游服务合同、旅游纠纷处理等内容，本次立法不作重复表述。

三、主要意义

《条例》彰显了全域旅游和大众旅游的时代特征，突出了我市旅游业发展需要保障和促进的内容。《条例》共有7章54条，从法律层面保障全市旅游业高质量发展，为连云港全面实现“依法兴旅、依法治旅”的目标奠定坚实的法治基础。对促进全市旅游业实现由单一观光型向观光与休闲度假型转变、由门票经济型向产业经济型转变，把旅游业培育成国民经济支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，以及满足人民群众对幸福美好生活的追求，加速建设文化旅游强市，将起到重要的推动促进作用。

四、总体架构和主要制度设计

(一)总体架构

《条例》有七章共五十四条，采取“总分”结构。第一章为总则，规定了立法目的和依据、适用范围、政府及部门职责等内容。第二章到第六章为分则部分，分别规定了规划建设、 产业促进、 经营服务、保障支持、法律责任。第七章为附则，规定了《条例》的施行时间。

(二)制度设计

《条例》在推动旅游发展的原则、促进、规范等方面主要基于以下方面的考虑：

一是坚持发展旅游业实行政府主导、社会参与、市场运作、行业自律的原则。

二是强化旅游发展综合协调机制。在《条例》制定过程中，将推进旅游发展的综合协调机制列入《条例》，得到了社会各界的认可。《条例》明确了“市、县（区）人民政府应当将旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，加强对旅游工作的组织和领导，完善促进旅游发展的考核激励制度，建立健全旅游发展综合协调机制，统筹解决旅游发展中的重大问题。”在当前旅游管理体制和运行机制下，通过建立健全旅游发展综合协调机制，有利于形成“大旅游”的协调机制，便于更好地协调解决旅游发展中的重大问题。

三是要促进旅游市场的开发与培育。《条例》从规划建设、产业促进、经营服务及保障支持等方面对完善旅游基础设施、开拓旅游市场、开发旅游产品、安排旅游发展专项资金、培养旅游人才队伍、推进区域旅游合作等做出具体的安排，促进旅游市场的开发与培育。

四是要强化坚持依法规范旅游市场秩序。《条例》规定了“市、县（区）人民政府应当明确旅游市场监管职责分工，建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理、执法信息共享等综合监管机制，规范旅游市场秩序。”同时，《条例》对旅游业务经营资质及使用规范、旅游经营者的责任和义务、违反相应条款的法律责任等进行了规定。

五是突出本地资源优势，实现旅游的特色化发展。《条例》规定了本市旅游发展的主导方向，要求本市旅游发展应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，发挥海洋、山体、湿地等自然资源和生态环境优势，突出西游文化、山海文化、水晶文化、淮盐文化等地域文化特色，着力建设“一带一路”国际旅游门户和山海相拥的知名旅游城市。《条例》突出港城特色，在第三章对山海旅游、文化旅游、国际旅游、其他旅游的发展做出了详尽的规划。《条例》明确了建设“一带一路”国际旅游门户和山海相拥的知名旅游城市的目标以及具体的保障措施，如《条例》规定，“市人民政府应当推进与‘一带一路’沿线国家（地区）的文化旅游交流合作”；“市人民政府应当发挥中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区的优势，完善口岸等出入境旅游基础设施建设，增开国际旅游航线，大力发展跨境旅游。”

五、制定及参考依据

（一）制定依据。《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国价格法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《江苏省旅游条例》。

（二）参考依据。《北京市旅游条例》《上海市旅游条例》《南京市旅游条例》《厦门经济特区旅游条例》《无锡市旅游业促进条例》《苏州市旅游条例》《连云港市城市总体规划（2015-2030）》《连云港市“十三五”旅游业发展规划纲要》等。

六、《条例》的主要内容及主要部分的具体解释

(1)《条例》的主要内容

《条例》包括总则、规划建设、产业促进、经营服务、保障支持、法律责任、附则等七章，共五十四条。

第一章为“总则”，共六条，主要规定立法目的、适用范围、旅游业的地位和发展理念、政府及有关部门职责等。

第二章为“规划建设”，共九条，主要规定旅游规划编制的主体、依据和范围，以及旅游公共服务体系建设、旅游项目开发中资源与环境保护的相关要求等。

第三章为“产业促进”， 共十九条，含山海旅游、文化旅游、国际旅游、其他旅游等四节，主要规定政府及相关职能部门对旅游业的促进政策和措施等。

第四章为“经营服务”，共六条，主要规定旅游经营者的资质要求、旅游业务经营的规范化要求、旅游经营者的责任和义务等。

第五章为“保障支持”，共九条，主要规定政府及旅游主管部门保障与支持旅游业发展的各项措施。

第六章为“法律责任”，共四条，主要规定违反相关条款的罚则。

第七章为“附则”，共一条，规定《条例》施行的时间。

(2)主要部分的具体解释

（一）政府及部门等职能方面。《条例》提出，市人民政府应当将旅游业作为战略性支柱产业，加大对旅游业的政策支持和扶持力度。市、县（区）人民政府应当将旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，加强对旅游工作的组织和领导，完善促进旅游发展的考核激励制度，建立健全旅游发展综合协调机制，统筹解决旅游发展中的重大问题。

除了县区和功能区外，《条例》还规定发展和改革、自然资源和规划、交通运输、住房和城乡建设、城市管理、市场监督管理、农业农村、公安等有关部门应当按照各自职责，共同做好促进旅游发展的相关工作。就如何发挥行业协会的职能，《条例》提出，旅游行业协会应当建立健全行业经营自律规范和职业道德准则，规范会员单位及其从业人员行为，组织开展培训交流、技术研发、产品推介和市场拓展等活动，发挥行业协会在权益保护、纠纷处理等方面的作用。

(二)旅游发展规划方面编。促进旅游发展，应当充分发挥旅游发展规划的引领和推动作用。《条例》规定市人民政府应当根据国民经济和社会发展规划以及国土空间规划，按照资源整合、产业融合、全域旅游的要求，组织编制市旅游发展规划。市、县（区）人民政府应当根据旅游发展规划组织编制旅游资源开发利用的专项规划，促进旅游业与其他产业融合发展。

(三)旅游资源保护方面。《条例》坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，对旅游资源作出了保护性规定，利用自然保护区、海洋、海岛、山体、森林、湿地、河湖等自然资源开发旅游项目的，应当保护其生物多样性和生态系统完整性，保证资源的可持续利用。其次，利用历史、文化、建筑等人文资源开发旅游项目的，应当保持其传统格局和历史风貌。第三，利用工业、农业、水利、渔业等社会资源开发旅游项目的，应当保持其内容与环境、景观、设施的协调统一。

(四)旅游产业扶持方面。作为促进旅游发展的地方性法规，要有切实有效的促进举措，而产业扶持则是旅游促进立法的重中之重。《条例》分别从项目、资金、金融、投融资、用地、用海岸、区域合作、宣传推广、人才培养等方面进行了具体规定。　　

（五）旅游交通服务方面。围绕我市主要旅游景点建设，完善基础设施，提升公共服务水平，优化交通体系，实现机场、高铁站、汽车站、港口客运站等交通枢纽与主要景区、景点之间交通的无缝连接。建设旅游集散中心，为旅游者提供信息咨询、交通换乘、应急救援等服务, 设置符合国家标准的旅游指示标识。 《条例》要求交通运输、海事、农业农村等部门应当按照各自职责，支持开通海上旅游航线、沿海环山旅游专线和景区直通车，实现陆岛连接、海岛互通、景区直达。对符合规定条件的海上旅游航线、旅游专线、景区直通车，由旅游主管部门会同财政、交通运输等有关部门给予一定的奖励或者补助。具体办法由市、县（区）人民政府另行制定。鼓励各类主体投资建造、改建、更新和购置符合安全适航标准的休闲渔业船舶，发展海洋旅游项目。

（六）突出港城旅游特色方面。海洋旅游产业、山地旅游产业、历史文化街区，《条例》要求交通运输、海事、农业农村等部门应当按照各自职责，支持开通海上旅游航线、沿海环山旅游专线和景区直通车，实现陆岛连接、海岛互通、景区直达。对符合规定条件的海上旅游航线、旅游专线、景区直通车，由旅游主管部门会同财政、交通运输等有关部门给予一定的奖励或者补助。具体办法由市、县（区）人民政府另行制定。鼓励各类主体投资建造、改建、更新和购置符合安全适航标准的休闲渔业船舶，发展海洋旅游项目。《条例》也提出市人民政府应当结合云台山风景名胜区的西游文化景观、摩崖石刻、古树名木等资源，规划建设旅游小镇、美食购物街区、民宿集聚区等功能区，整合东磊、渔湾、云龙涧等景区资源，开发环山旅游线路，培育花果山核心旅游品牌。县（区）人民政府应当合理开发利用孔望山、锦屏山、大伊山、伊芦山、夹谷山、羽山等区域的山体、森林、温泉以及人文历史资源，发展具有地域特色的旅游项目。《条例》提出市、县（区）人民政府应当合理利用海州古城、板浦古镇以及新浦民主路、连云老街、南城东大街等历史文化街区的历史文化资源，有序发展明清市井、民国风情、航海、渔家、盐商等文化体验旅游项目。鼓励有关经营主体开发和培育具有影响力的商务会展、文化交流、体育赛事、旅游节庆活动等文化体育旅游品牌，丰富旅游产品供给。鼓励博物馆、美术馆、画廊、艺术工作室、城市书房等向旅游者免费开放，开发旅游特色文化产品。

(七) 国际旅游及合作方面。《条例》提出建设“一带一路”国际旅游门户，在大力发展跨境旅游方面，要求市人民政府应当发挥中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区的优势，完善口岸等出入境旅游基础设施建设，增开国际旅游航线，大力发展跨境旅游。同时，市人民政府应当制定促进邮轮经济发展的政策措施，推进国际邮轮母港和岸上国际配送中心建设，开发近海、沿海以及无目的地邮轮、游艇旅游项目。不仅如此，还应当加强与“一带一路”沿线国家（地区）的文化旅游交流合作，引入国际精品赛事和大型演艺活动，发展国际文化艺术品交易、展示业务，开发国际旅游精品线路。此外，就当前和今后一段时间国际国内的市场需求，《条例》提出市人民政府应当发挥医疗产业集聚和口岸优势，规划建设国际医疗旅游合作区，引进国内外医疗机构，创新康养旅游模式，发展国际医疗旅游和高端医疗服务。市人民政府应当支持各类主体拓展入境旅游市场，发展离境免税购物业务，协调海关、边防检查、口岸签证等部门，为境外旅游者提供高效便捷的出入境服务。

（八）旅游公共服务保障方面。《条例》规定，市、县（区）人民政府应当建立健全旅游公共服务体系，完善旅游公共服务设施，提升旅游公共服务的质量和水平。《条例》分别从旅游交通设施、旅游信息共享服务、旅游应急管理以及志愿服务等方面进行了规定。

（九）旅游综合监管方面制。《条例》要求，《条例》要求，市、县（区）人民政府应当明确旅游市场监管职责分工，建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理、执法信息共享等综合监管机制，规范旅游市场秩序。旅游主管部门应当推进旅游诚信体系建设，通过公共信用信息平台归集、共享旅游经营者和旅游从业人员的信用信息，依法依规对失信主体实施信用惩戒。

（十）保护游客的利益方面。《条例》严格规定，旅游经营者在景区、机场、车站、码头等公共场所及其周边强拉硬拽或者以尾随、阻拦、反复纠缠等方式招揽旅游者乘车、住宿或者推销其他服务项目，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。不仅如此，旅游经营者无正当理由拒绝预订客房的旅游者入住或者随意提高客房价格的，由市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处一千元以上五千元以下罚款。就当前旅行社反映较为强烈，破坏市场竞争的，未取得旅行社业务经营许可的单位或者个人，利用导游工作室、网络社交平台、学会、车友会、驴友会、俱乐部、研修培训机构等名义，从事旅行社业务经营活动的，由旅游主管部门或者市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下罚款；违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；对有关责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。

原文链接：连云港市旅游促进条例